深化国资监管体制改革的思路和建议

国有资产是新中国成立以来我国人力、物力、财力、智力的积累，是党、国家、人民的财富，是建设社会主义和谐社会的基础和保障，是实现民富国强的基础和保障,关系国家发展民生稳定，至关重要。

我国国有资产规模庞大，门类诸多，遍布各个行业，对国民经济、社会发展贡献巨大。

但是,社会对国企时有啧言。据了解,意见主要有三：一是没有统一的国资管理体制，没有统一的国资管理法规和统一的国资管理、经营原则；管理粗放,缺乏科学的考核指标；国资流失依然存在，有的甚至很严重。二是所谓国有或全民所有，依然为部门所有、地方所有、企业所有。这一问题不仅造成国资流失，造成资源占有不公，也造成社会收入分配不公平。三是认为国企领导层收入过高。有些国企领导人收入远高于社会平均收入，远高于一般社会企业领导层收入，远高于类同级别官员、公务员收入；甚至成为社会收入不公平的引领。

究其原因可追溯到一点，即在于现行国资管理体制及有关理念。

国企管理体制改革始终是我国市场经济体制改革的重要内容。改革开放以来，国企管理体制经历了由经营权层面的改革，到所有权层面的变革，由经营承包到股份制，到建立现代企业制度；由派出稽查特派员到成立国资委、监事会、巡视组等，国资管理体制改革走过了不寻常的路径。

现行国资管理体制贯彻了十六大报告“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方政府的积极性；国家通过制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”的要求，明确了国资所有者代表。从此, 国资代表从无到有。

但是，随着实践的发展,现行国资管理思路日益凸显其局限。首先，现行国资管理体制客观上强化了部门和地方所有，而并没有真正体现国家所有、全民所有；其次，在国资代表职能没有到位的情况下，强化了管理者、经营者对国资的支配力度，强化结果与初衷相去甚远；再次，这一思路虽然提出了国资管理立法，但国资代表主体多个，“法出”各地、各部门，同是国资，各省管理法规不同，甚至有些做法在此地是失误，彼地则为政绩。

结果，看起来国资所有权代表不再缺位，但所有者权能分割，所有者职能没有到位；国资所有权贯彻不完整，不彻底。

党的十八大报告描绘了美丽的宏伟蓝图，提出两个翻番，实现民富国强。在实现这一恢弘目标中，央企需要发挥更大作用，需要在已有基础上大跨步前进。面对新的形势和任务，国资管理亟须直面问题，分析原因，理清思路；亟须创新理念，全面思考，顶层设计；亟须深化改革，以进一步发挥优势。

深化国资监管体制改革的思路和建议

一、强化国资所有权源头管理。

深化国资监管体制改革,顶层设计必须科学系统，理念创新完整彻底；必须跳出部门和利益囿限，全面谋划；必须具有很好的操作性，积极而稳妥；事半功倍，甚至能一发而致千钧之功。

国资管理说到底是所有者对于资产的管理，是所有权的贯彻，因此，国资监管顶层设计的关键应是强化国资所有权源头管理，确保所有者代表到位，确保国资所有权的完整和贯彻。所有权具有丰富的内涵，包括管理权，经营权,分配权,战略投资权等。有所有权，就拥有了相应诸权，如果缺失了某一权，所有权就是不完整的，甚至是空的。同样，如果某物为甲所有，但乙、丙、丁等都可代表其所有，都可处置和收益，甲的所有权也是不完整的，甚至是空的。因此，必须坚持所有权的统一性，完整性。惟坚持国资所有权的统一性完整性，才能真正实现全民所有、国家所有；惟坚持其统一性，完整性，才能避免在“合理合法”的名义下鲸吞或随意处置国资；惟坚持其统一性，完整性，才能消除资源占有不公、占用不公，才可望消除社会分配不公；惟坚持其全民所有的统一性完整性，才可望统一国资管理，统一国资收益，才有望集中更多国资收益建设全民社会保障，全民医疗保障，全民教育保障，提高全民福利，真正实现民富国强。

二、顶层设计要点。

贯彻统一完整的国资所有权管理；设立高层国资管理机构，统一国资代表，统一国资监管体制，管理法规和原则；精简、整合和创新国资监督检查机构和方式，探索适合于国资而不是搬用党政机关的监管方式； 国资中央集中统一管理和分层次、分行业管理相结合，国资统一规范管理和个性化管理相结合；国资价值形态管理与运行同步；国资资产形态管理与运行同步；国资价值形态与资产形态管理、运行同步；调整收入分配，造就职业企业家生成的土壤和环境，造就职业企业家队伍；中央国资管理机构充分履行资产所有者职能;各类国资管理机构着重于管理、服务、协调职能，以及此类国企区别于他类国企的监管方式和政策制定等职能。

三、建立统一的高层次的国资管理机构和系统完整的国资管理体制。

高一层次的国资管理机构是代表中央、国家和全民宏观管理全国所有国有资产的机构，是国有和全民所有的完全的代表，统一履行国资所有者完整的职能。在这一层次的国资管理机构中，可设置国资代表委员会、专家委员会、监察委员会、法规政策委员会、央企领导管理机构等。顶层的国资监管主要是价值形态上的监管，实行统一的国资价值管理、财务管理，建立以“价值管理”为核心的财务管理体系，规范财务，统一会计政策；建立统一的一体化的信息系统，建立云计算网络，信息集成，信息高效同步，共享信息化平台；制定全国性的国有资产监管政策、措施和实施办法；建立统一规范的资产代表人职责和行为规范；代表所有者进行新的国资战略性布局和投资，对国资在不同领域不同地域布局进行价值形态调整和投资导向；向不同领域地域的国企委派董事长、委派专职董事，财务负责人；建立统一规范动态的职业经营专家库，以所有者身份选聘总经理、副总经理等。

四、高层国资管理机构（或暂称中央国资委以别于现国务院国资委）下设不同层次、不同领域的国资监管机构。

不同层次和领域的国资监管机构赋有不同的职能和权、责。比如,设置负责实体经济的国资委、金融领域的国资委、地方国资委、特殊行业或部门的国资委、境外国资管理机构等。这个层次的国资委是授权国资管理者，是协助中央国资委管理所在领域或地域的国有资产的机构，执行中央国资委制定的保护国有资产的统一政策，偏重于业态国资的运营管理。各国资委可针对不同定位的经济体，制定具体的经营政策，考核指标，各国资委对中央国资委的政策可有一定的灵活性，但国资保值增值的原则、经营原则、考核原则必须坚持。

五、精简、整合和创新监督检查机构，精简、整合和创新监督方式方法和手段。

在我国经济社会中，对国资价值形态和具体业态运营的监管有两类,一是贯彻国资所有权的监管，一是国家履行经济职能对各经济体的监管。这两类监管不同，不能混为一谈。

贯彻国资所有权的监管可考虑在中央国资委层次上设立统一的监管机构，把日常的即时的监管和不定期的巡视检查结合起来，把常设的日常监管的机构和实时派出的监管机构结合起来，根据情况需要采取不同方式。

据反映，目前对央企的监督检查头绪比较多，比如，国资委内有有关厅局，有纪委，监事会，巡视组等，国资委外还有审计署，财政部，行业管理部门等的监管，头绪颇多，方式手段类同，企业啧有烦言，监管效果远未达初衷。如果监管机构、监管人员素质和监管队伍建设不够，更影响监管效果和形象。应该精简整合现有监督机构、监督方式，并根据实际情况创新监管方式方法。要减少监管头绪，注重实效，减少企业负担，要研究对国资央企监管的特殊性，要探索实践对国资央企区别于党政部门的监管机构和方式。

六、选派有专业素养的有经验的高层次管理专家建立并管理国资监管机构。

国资监管机构，包括中央国资监管机构和各领域各地域国资监管机构，都应由有经验的宏观经济管理人才、产业发展综合管理人才、国资管理专门人才、资本运作管理人才等管理，以保证国资管理不同于政府机构，不同于行政管理，以保证按照国资运营特点高效监管。

对于国资运营的监督检查，要区别于一般监管和党的纪律监察。从事国资监督检查工作的同志应该是既熟悉检查审计工作，又熟悉经济工作。

资产形态的国资的运营，要注重选用职业企业家。目前，我们一方面要注重培养职业企业家人才，一方面可扩大范围面向世界招聘。一定要造就职业企业家，创新国企管理运营方式，一定要避免企业家官员化，避免或减少官僚的管理，避免或减少机关行政部门式的管理。

七、科学规划、整体设计、有计划地实施央企整合调整。

国有资产分布在实体经济形态和非实体经济形态，有经营性资产和非经营性资产，现分为中央国企和地方国企。中央企业有三类：一是由国资委管理的企业，主要为实体经济类企业；二是由银监会、保监会、证监会管理的金融行业企业；三是由国务院有关部门管理或专营以及群团机构管理的企业。不同行业具有各自不同的特点，其监管方式需要分别深入研究。

相对于金融类和特殊行业类，国资委监管的实体经济类企业头绪繁杂，行业众多,有竞争类，有垄断性，有战略投资型，有公益性，有高科技引领导向性等，几乎覆盖社会经济各行业。对于这些企业，需要重新统筹考虑，整体设计，区分类别采用不同管理办法。

比如，央企中一些同类的企业或产业链紧密的企业应给予政策导向整合，或直接进行调整，整合。一些重复建设，能力闲置的企业要加大力度进行战略重组。

比如，一些重点领域的企业要进一步明确其职能定位，要求主要围绕主业发展；更多的央企应放开让其面向市场自主经营。

比如，履行国家政策性战略储备的几类央企，应考虑给以相适应的政策和支持，应综合考虑其发展取向。

比如，不少央企层级颇多，四五个层级甚至六七个层级，众多层级央企很难管理，甚至不管，不仅容易出现管理盲区，资产流失，而且和民企无序竞争，可否考虑收缩，让位民营？

比如，更多的科研院所和企业是必须改制，必须沿着市场趋向深化改革，往前走；但个别具有战略意义的，关系国家发展大局的，先导性的引领高科技发展的企业或院所，为保障其战略任务的进行，保障国家利益，保障经济安全，保证对其战略投资到位，可权衡是否收归国家(高层国资管理机构)直接管理，等等。

国资存量调整和国资战略布局是所有权的贯彻，应由国资所有者履行，但另一方面，企业最了解情况，最敏感于经济发展态势、行业发展走向，因此,国资战略调整和整合一方面要贯彻党和国家的战略目标，从国家发展大局和国企长远发展战略考虑；一方面要考虑企业发展取向。当然，企业只能从企业目标和既有利益格局考虑，这是自然的,无可厚非，要使战略调整科学合理，国资管理机构必须深入调查研究，必须把握经济运行态势，必须熟谙经济规律，必须对国资发展有总体考虑，整体设计，切实付诸实施。

八、调整现行国资监管方式方法，监管规范化和个性化并重。

国务院国资委自2003年成立以来，国资管理和央企都取得长足发展，对国民经济社会发展作出巨大贡献。但是, 对央企的监管方式需与时俱进，认真调整和完善。比如，任何行业都有其边际规模，过与不及都违背客观规律。但以规模为基数考核，企业自然要想方设法做大规模而不是做优做强；以利润为考核目标，承担国家重大专项任务的企业，负责前沿科技研究的企业，负责国家储备的企业等都会想方设法争取最大利润，而置自己职能定位于一旁。因此，必须调整管理思路，调整监管方式，根据央企职能定位、经营方向确定考核指标，确定相应的政策；要改变一般性管理、考核而为分类管理、考核；监管规范化和个性化并重。 

九、集中财力支持高新科技产业，集中财力布局高新科技产业。

高新科技产业，特别是自主知识产权高新科技产业是国家真正强大的基础，是引领科技发展、经济发展的灵魂和主导。而高新科技产业，特别是自主知识产权高新科技产业是我们的软肋，原因一是基础差起步晚；二是投入不足。高层国资管理机构在国资布局中，必须对此浓墨重彩，加大投入重点发展。首先要对高新科技产业项目有所选择，不要搞平衡；其次，要集中财力、集中优势资源，不要撒胡椒面；再次，目前国资大多分布于传统产业，而且多处于产业链中、末端，可考虑收缩国资中、末端产业链，拓展源头高新科技基础产业项目发展，集中资金、资源培育我国自己的高新科技产业和领头企业。

同时，不同部门的投入和扶持资金也要进入资本金，加入国资管理，以避免国资流失。

十、规范央企股份制改革，尽快建立规范的现代企业制度。

股份制是公有制很好的实现形式。首先，国企可通过规范地股份制改造建立现代企业制度，形成社会资本有效监管，形成国资央企制衡机制。其次，以国资为中心整合社会资本，可实现以央企为中心进行资产重组和优化配置，同时还可导向和促进社会经济有序发展。目前已有的股份制改革和上市都有许多待完善处，要尽快研究规范。国资管理顶层设计和统一完整的代表机构，将为规范地开展央企股份制改造提供重要基础和条件，妥善解决央企整体上市的产权主体问题以及上市央企双层总部问题。 

十一、造就职业企业家生成的土壤，培养、造就职业企业家队伍。

企业家是不同于资本家的，要具备经营头脑、经营才干、经营眼光和气魄，需要有相应的素质和历练。比较起资本家来，他们才是真正使资本转起来，使资本增值，充分发挥资本作用的人。社会主义市场经济需要职业企业家，国企央企发展需要职业企业家。社会上普遍认为我国现在还没有真正的职业企业家，特别是在国企、央企。如果国企和央企的领导层既是企业管理者经营者，又是高级领导干部，一方面在国企央企拿高薪，一方面又可据一纸调令换个位置做大官，既享有经济资源，又拥有行政资源、政治资源，职业企业家就很难产生，他们很难专心于企业发展，而只能催生投机，催生不公平，催生不好的导向，必然引发社会对国企管理经营层的不满，对国企干部管理方式不满，进而对我党干部队伍建设的不满。因此，必须造就我们的职业企业家，必须造就职业企业家生长的环境和土壤。

十二、坚决调整收入分配，建立公平的国企收入分配制度，建立公平的社会收入分配制度。

社会收入不公平问题已成为社会一大矛盾，即使在央企中，不同行业和企业间的收入分配也差距悬殊，亟待解决。

解决这个问题首先需要解决一个基本理念：在充分市场竞争中，收入分配像利润分配一样，竞争的结果必然趋于大体平均水平。平均利润率、收入公平化不是平均主义，而是市场竞争的必然结果，具有同样能力、付出同样劳动者应该得到同样的回报；不同的能力，不同的劳动付出应该收入不同，这是公平的分配原则。贯彻这样的原则，才能减少社会矛盾，减少投机，才能激发争取创业利润、创新利润的动力，激发推动经济社会前进的活力。

深化国资管理顶层设计改革，同步推进社会主义市场经济体制改革

一、推进国资管理顶层设计改革，规范政府经济职能。

在经济社会中，不同的主体具有不同的职能定位、不同的职能和责任。政府的责任是服务于社会各主体的发展，政府管理经济社会首先要贯彻无类、公平、高效、没有私利的原则，为各类经济成分提供公平、高效的发展环境；其次，尊重客观经济规律，灵活运用“两只手”对经济发展进行调节，比如，市场经济中，对国资民营比例的调整、对各种经济关系的调整、对失当的发展速度的调整等。目前政府相当大的精力用于央企国资，甚至一定程度上把政府的经济职能和国资管理职能混而为一，这自然造成各经济体都感到缺乏公平的竞争环境。国资管理体制顶层设计的贯彻将把国资主体明确，国资管理边缘界定，相应地把政府对于国资央企的管理范畴界定，这对于政府超脱于任何经济成分的具体管理，而致力于市场的公平优化，致力于整个经济社会的管理具有重要意义。因此，在推进国资管理顶层设计改革的同时，要梳理政府经济职能，规范政府经济职能。

二、从国资管理体制改革入手，深化社会主义市场经济体制改革。

国资是我们发展的基础，是我国经济的脊梁和砥柱，也是我国经济体制区别于其他经济体制的根本所在。国资管理体制改革必然关系到许多政府部门职能界定和规范，必然关系到社会经济关系的调整和厘定，必然关系到社会风清气正，政治清明，因此，从深化国资监管体制改革入手深化社会主义市场经济体制改革，必将促使政府部门职能规范，社会收入分配调整，社会经济关系理顺，社会主义市场经济运行秩序建立。在我国社会主义市场经济中，各主体定位准确了，职能明确了，各司其职了，各尽其责了，社会经济秩序就顺当了，社会经济环境就规范了，经济发展环境就优化了。

我国政府机构改革已做过多次，效果都未达初衷。建议由深化国资监管体制改革入手，规范各部门职能入手，理顺主要经济关系入手，造就经济社会发展的良好环境，造就经济社会长远发展的基础。

三、全面思考，顶层设计，配套协同，深化改革。

科学的国资管理体制的建立是一个过程，深化社会主义市场经济体制改革是一个过程，这是关系我国今后10年、20年甚至更长远发展趋向的基础性工作，关系到建成民富国强、美丽中国的重要工作和基础性工作，重要而紧迫。兹事体大，关系国脉宏谟，建议组织专门班子，集纳各方人才，研究完善顶层设计，深化实现目标的路径，列出时间表,谋定而后动，真抓实干，配套协同，稳妥推进，真抓实干，切实付诸实施。只要上下共同努力，相信十八大宏伟目标一定实现，相信中国小康社会一定能建成，相信中华民族伟大复兴的中国梦一定梦想成真。