专访监事会主席季晓南：压减央企层级虽有难度但有望完成

专访监事会主席季晓南：压减央企层级虽有难度但有望完成

来源：国资报告  作者：任腾飞

2016年5月，李克强总理在国务院常务会议上提出，力争在3年内使多数央企管理层级由目前的5-9层减至3-4层以下，法人单位减少20%左右。此后，国务院国资委方面也明确表示要加大央企层级缩减力度，破解央企管理层级多、法人链条长、管理效率不高的状况。

央企层级问题由来已久的原因是什么？央企层级及法人链条过长，会造成哪些问题？会否加大国有大型企业监事会的工作难度？下一步该如何解决？带着相关问题，《国资报告》记者专访了国有重点大型企业监事会主席季晓南（曾是首任国务院国资委研究室主任）。

压缩央企层级不是新提法新部署

Q国资报告

前不久，国务院国资委方面明确表示要加大央企层级缩减力度，破解央企管理层级多、法人链条长、管理效率不高的状况。压缩央企层级是一个新事物吗？

A季晓南

压缩国有企业层级并不是新的提法，也不是新的部署。实际上，早在2000年9月，经国务院同意下发的《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范》就提出，企业集团的母公司结构一般应在三个层次以内。

国务院国资委组建不久就开始关注央企层级过多的问题，明确提出要压缩中央企业层级。2003年7月，在首次召开的中央企业负责人会议上，国务院国资委首任主任李荣融就明确提出，级次太多是中央企业普遍存在的一个问题，国有企业集团的母公司结构一般应控制在三个层次以内。

据当时公布的数据，全国196户中央企业所属三级以上企业有一万一千多户，其中中小企业占了近八成。级次过多、链条太长等原因导致央企管理效率下降，甚至资产归属模糊、管理失控，国有企业资产流失、监守自盗等许多问题也大都出在三级以下企业。

在提出压缩央企层级的同时，国务院国资委还要求中央企业不要盲目搞多元经营，主业过多的也要压减，原则上也不超过三个。形象地说，就是中央企业纵向和横向都要压缩，纵向层级不要超过三个，横向主业不超过三个。

在2010年底召开的中央企业负责人会议上，时任国务院国资委主任王勇在部署工作时也强调，要进一步提高集团控制力。加强总部建设和内部管理体制调整，压缩管理层级，建立健全集团化运作体系。

今天，国务院明确提出央企要压减层级，国务院国资委也着手部署和着力推动央企压减层级。从“首创”来说，确实不是新提法新部署，但这次压减央企层级的推力直接来自国务院，应该说，力度更大；压减的目标和时间具体明确，应该说，要求更高，这是以前提出压减央企层级不能相比的。

当然，如果从国务院国资委最先提出压缩央企层级算起，这个问题已经讲了13个年头，如果从《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范》下发算起，这个问题已经讲了16个年头。由此至少可以看出三点：一是国务院对央企层级过多的问题十分重视，国资委作为出资人机构也一直想解决这个问题；二是压减央企层级的问题讲了多年，一定程度上讲也是一个顽疾；三是央企层级过多的问题久拖不决，说明解决起来还是比较棘手的。解决这个难题既要有坚定决心，也要有果断措施。

Q国资报告

国务院方面十分重视央企“瘦身健体”，国务院国资委也多次强调要压缩成央企层级，那么，如何看待压减央企层级的重要性和迫切性？

A季晓南

压减央企层级的重要性、迫切性可以从多方面来解读，不仅对央企自身的更好发展，而且对整个经济的持续发展，都有积极重要意义。

首先，从管理学的一般意义来讲，管理层级过多，法人链条太长，势必造成企业内部管理机构庞大，管理人员过多，加大企业内部沟通的难度和复杂性，集团的决策和信息经多个层级自上而下传递时，不可避免地会产生不畅、曲解、失真和遗漏，由下往上的信息流动同样也会存在困难，也存在扭曲和缓慢等问题。此外，众多的部门和层次也使得计划和控制活动更为复杂，一个在集团层面显得清晰完整的计划方案会因为逐层分解而变得模糊不清。随着层次和管理者人数的增多，控制活动会更加困难，集团的经营决策和管理措施无法得到顺畅传递和有效执行，导致集团管控不力和管理混乱，甚至出现管理失控，如果公司的法人治理结构、内部制衡等不健全，就会出现严重的管控问题。

其次，从中央企业暴露的问题看，一些央企业出现经营亏损甚至资不抵债、国有资产严重流失等问题，就与央企的层级过多、管控不力有关。三九集团可以说是这方面的一个典型案例。三九集团是国资委成立时196家中央企业中的一家，后来出现严重资不抵债，经营难以为继，经国务院批准，在债务重组后整体并入华润集团。三九集团之所以出现严重亏损，一个重要原因就是盲目兼并，管理失控，兼并过来的公司下面究竟有多少企业，集团领导都说不明白，搞不清楚，而且兼并过来的这些公司及下面的企业大多是独立法人，享有相当程度的投资权、融资权、担保权等，不仅加大了投资风险，而且盈利了算自己的，亏损了算集团的，导致集团出现严重的信用和债务危机，最终被迫进行重组。

第三，从做强做优做大国有企业来看，央企“瘦身健体”是其内在要求和必然选择。管理层级过多、法人链条过长，势必造成央企机构臃肿，冗员问题加剧，不仅降低管理效率，而且加大管理费用，影响央企的灵活性和竞争力。在央企改革不到位，员工能进不能出问题比较突出、企业能生不能死问题普遍存在的情况下，层级过多问题的后果就更显突出。目前，进入世界500强的央企为数不少，但普遍患有“大而不强”的疴疾，部分央企集团存在“集而不团”的毛病，其中一个重要原因也是层级过多。从央企做强做优做大的要求出发，也要下决心解决层级过多的问题。

第四，从推进供给侧结构性改革的需要来看，中央企业的改革和调整是供给侧结构性改革的重要组成部分和重要驱动力量，对推进供给侧结构性改革具有重要作用和影响。面对经济发展新常态和经济持续下行压力的局面，推进中央企业的“瘦身健体”的重要性和迫切性就凸现出来。国企改革已进入“深水区”，处于啃“硬骨头”的阶段，在这个时候，国企改革红利难以尽快释放，结构调整红利可以较快获得，央企的内部结构性调整显得尤为重要。压缩央企层级不仅有利于中央企业优化组织结构、减少运营费用、提升管理效率，而且有利于整个经济加快转型步伐、提高要素效率、增加税收上缴。这正是中央企业“瘦身健体”受到国务院重视的重要原因。

Q国资报告

现在讲的压减层级和国务院国资委组建之初讲的有什么不同？管理层级和法人层级又该如何区分？

A季晓南

2003年国资委强调压缩中央企业层级，并没有明确区分管理层级与法人层级。国资委多次强调的压缩央企层级，既包括管理层级，又包括法人层级，但主要讲的是管理层级。管理层级与法人层级二者之间还是有区别的，但又是有联系的。

首先，法人层级应该理解为集团公司及集团公司下面有多少属于企业法人的层次。通常讲的企业法人是指符合国家有关法定条件、享有独立民事权利、能够独立承担民事责任、经主管机关核准登记取得法人资格的社会经济组织，企业法人要有企业法人营业执照。管理层级通常是指在职权等级链上所设置的管理职位的级数，压缩管理层级讲的管理层级可以理解为随着组织规模扩大产生的金字塔式管理链条上的各级管理机构或管理组织。

其次，从一般管理学的意义上讲，有多少法人层级就有多少管理层级，这是两者之间的联系，但管理层级不一定是法人层级，管理层级可能是企业法人，也可能不是企业法人，因此，对一个企业集团内部而言，管理层级可能等于法人层级，但管理层级肯定大于法人层级，这是两者的区别。

第三，区分管理层级与法人层级就看金字塔式管理链条上共有多少层级，再看每一层级是否符合企业法人条件，有多少级符合就有多少级法人层级。通常在一个企业内部，各级子公司名义上都应是法人层级，分公司则应属于管理层级，但管理层级也可能既不是子公司也不是分公司，而是一级管理协调机构。

2003年，国资委强调央企原则上层级不超过三级，没有明确区分管理层级还是法人层级，主要原因包括：一方面是因为当时对这个问题的认识和研究还不够深入细致，另一方面是因为当时没有对央企的层级进行精确摸底和统计。此后，随着中央企业的迅速发展和不断做大，解决层级过多问题的紧迫性和重要性也就淡化了，也就没有继续进行深入研究分析。这一次通过摸底发现，管理层级与法人层级有很大不同和差距。现在讲的“央企法人单位有41000多家、个别央企的法人层级达到两位数，管理层级超过5级的有30多家、最多的甚至达到9级”，是经细致摸底后统计出来的，为中央企业深化改革和加强管理提供了更精确的层级情况和数据基础。

层级问题的根源不仅是央企自身

Q国资报告

造成央企本身层级过多、链条过长的主要原因是什么？是不是全来自于央企自身？

A季晓南

造成中央企业管理层级过多、法人链条过长的原因是多方面的，既有央企自身的原因，也有央企外部的原因；既有主观原因，也有客观原因；既有历史原因，也有现实原因。对此，要作客观分析和全面看待。

从央企自身和主观方面来看，主要原因有这样几个方面：一是央企规模迅速做大的结果。1995年，我国国有企业进入世界500强的企业只有一家，2016年已增加到92家，其中，国家电网、中国石油、中国石化分别列500强的第二、第三、第四位。企业规模庞大，相应的，管理层级多和法人链条长的问题也会呈现。

二是部分央企一味做大的结果。部分央企热衷于通过兼并、收购、控股等方式迅速做大规模，这也是导致部分央企层级过多的一个原因。

三是完善供应链、产业链、价值链等的结果。为提高企业整体竞争实力或抵御市场风险的能力，部分央企把延伸供应链或产业链或价值链作为重要途径，大型企业集团通常根据供应链或产业链将业务分为若干事业部，事业部下设若干公司，规模大的公司又要下设若干公司，这样，也就增加了央企的管理层级或法人链条。上中下游一体化经营的企业如中石油、中石化等，也在存在这种现象。

四是实施多元经营的结果。部分央企如华润集团，主业达6-7个，每个主业都达相当规模，每个主业板块下设若干公司，如果该主业改制上市又多出一个层级，这样，至少就有4-5个层级。

五是推进主营业务资产整体上市的结果。这些年，不少央企积极推进整体上市，集团优质资产大多进入上市公司，同时，不少企业还留有“存续企业”，这样，集团公司下面普遍出现股份公司一级法人和管理层级，股份公司下面又有大量子公司或分公司，规模大的子公司或分公司，如中国石油天然气股份有限公司下的大庆石油，下设若干管理层级或法人，所以出现了管理层级多和法人链条长的问题。

从央企外部和客观方面来看，主要原因有这样几个方面：一是历史形成的结果。部分中央企业如中国恒天集团，主业是纺织机械。这家企业是先有重孙公司，再有孙子公司，后有子公司，最后有集团公司，这样至少就有四级法人和管理层级。还有一部分中央企业如中国哈电集团，原来“三大动力”即锅炉厂、汽轮机厂、发电机厂都是直属机械部的企业，下面都有若干分厂，后来组建哈电集团，“三大动力”进入哈电集团，再后来“三大动力”和其他相关资产上市，这样，至少也有四级管理层级。

二是开展业务和法律规定方面的原因。如，现在已并入招商局的中国外运，主业是物流业务，只要有口岸的地方大多有中国外运的企业在那里开展业务，从省、市、县到县以下某一口岸，大多有中国外运的企业，而按照我国有关法律规定，这些开展物流业务的公司必须是独立法人的子公司，这样，中国外运的管理层级和法人链条就有6-7级。

三是地方政府要求央企将一部分税收留在地方的原因。央企到地方投资，地方基于税收等原因，往往要求央企在当地设置子公司。比如，原中电投集团的湖南分公司在贵州黔东南州建一个水电站，黔东南州为了将一部分税收留在地方，要求与湖南分公司成立有限责任公司，这样，就多了一层法人企业。这种情况具有一定的普遍性。

四是央企办社会的结果。由于历史等原因，央企普遍社会负担沉重。国资委组建以来，国家积极帮助央企剥离办社会职能，央企积极推进整体上市，但还有大量社会职能没有移交出去，还有大量从事辅助业务的存续企业，一些大企业如中石油、中石化等还有大量宾馆、驻京机构等，使得管理层级和法人单位十分臃肿。

五是央企“走出去”的结果。这些年，央企加快了“走出去”的步伐，在一些业务量比较大的海外地区成立了很多子公司，为了协调有时也会增加管理层级。例如，苏丹是中石油在海外很重要的石油生产基地，中石油所属的从事石油天然气勘探、开采、工程技术、管道、装备销售等业务的公司在苏丹都派有企业，达到十多个，这些都是法人单位，属于法人层级，为了协调管理在苏丹的这十几家公司，中石油总部就赋予中石油在苏丹的尼罗河公司一定权限，授权尼罗河公司承担一定的管理职责，这样管理层级和法人层级都会增加。

以上对央企管理层级过多、法人链条过长的原因分析，不一定全面，也不一定准确，但央企层级过多是多方面原因造成的，这是客观事实。实际上，层级过多的问题并不是中央企业独有的问题，西方发达国家的大公司特别是跨国公司也普遍存在“大企业病”，其中一个重要表现就是管理层级多，由此带来官僚色彩浓，运行效率低。因此，西方发达国家的理论界和企业界早就研究如何实现大企业组织架构的“扁平化”，以克服“大企业病”。韦尔奇任美国GE公司董事长时，就提出并努力实践把大企业的规模优势与小企业的灵活优势结合起来，提高企业适应市场竞争的能力，主要的途径就是压缩管理层级，精简组织机构，实现灵活高效。相对而言，我国国有企业特别是中央企业层级过多、效率不高的问题可能更为突出，更为严重，必须痛下决心才能解决。

层级过多会加大国有资产监管难度

Q国资报告

央企过多的层级和法人链条会给国有资产监管带来什么影响？是否会加大国有重点大型企业监事会的工作难度？

A季晓南

央企层级过多，不仅造成机构过于臃肿，管理成本增加，效率也会降低，同时，监管难度也会增大，易于出现腐败或者造成国有资产流失等问题。从国有重点大型企业监事会的履职情况看，层级过多会给央企监管带来这样几个不利影响：

首先，很难做到外部监督检查“全覆盖”。企业管理层级过多，法人链条过长，监督检查的对象自然也就增多，难度自然也就加大。原则上，监事会监督检查的企业每三年进行一次调整，我们内部称之为“换届”，为了实现监督检查全覆盖，监事会曾对每年监督检查的二级企业和企业资产提出明确要求，以便三年内能对企业的全部二级公司和全部资产监督检查一遍。如果央企的管理层级和法人单位太多，三年期间可能都监督检查不过来。比如，2013年中国石油仅党组管理干部的二级单位就有160多家，如果每个单位都要进行实地监督检查，每年监督检查的企业达50多家，根本转不过来，更不要说下面大量的三级、四级公司了。

其次，给监事会的监督检查带来一些法律风险。监事会监督检查的企业主要是国有独资公司或国有独资企业，包括集团公司、二级公司及以下公司。法人链条过长过多，下面的企业很可能是股份制或股权多元化企业，如果是国有绝对控股企业还可以进行监督检查，如果是合资企业或者参股的股份制企业，就不便进行监督检查了。即使是集团公司属于合资企业，也不便进行监督检查。比如，上海贝尔阿尔卡特股份有限公司就是个中外合资企业，中国国有企业的贝尔公司与法国阿尔卡特公司股权各占50%，这家央企一直没有派监事会，原因在于这是一家中外合资企业。

第三，易于造成腐败或者国有资产流失等问题。由于外部监管“鞭长不及”，内部监管“先天不足”，在管理层级过多和法人链条过长的情况下，很容易导致央企内部腐败问题多发。近年来，公开披露的大多是中央企业集团一级或二级公司高管人员的腐败案件，因为中央巡视组、国资委巡视组巡视的对象大多是集团和二级公司的高管人员，监事会监督检查的重点大多也集中在集团公司和二级公司，实际上，集团内部查处的三级及三级以下公司的腐败案件为数不少。根据审计署的审计报告，由于法人治理结构尚不健全，内部层级超过4级的央企中，子公司不当及违规决策时有发生。因此，从加强监管、转变作风、减少腐败、合规决策等来看，也有必要压减央企的层级。

压减央企层级虽有难度但有望完成

Q国资报告

在您看来，央企“管理层级压缩到3-4级，法人单位缩减20%”，这一目标是如何确定的？这一目标能实现吗？央企的层级是不是越少越好？

A季晓南

实际上，这个问题需要回答的是压减央企层级目标的科学性和可行性问题。

首先，压减目标的提出是有根据的。国务院明确要求力争在3年内使多数央企管理层级由目前的5-9层减至3-4层以下，法人单位减少20%左右，应该说，这一目标和时间要求是在精确摸底、认真核实的基础上经讨论后提出来的，是有数据支撑的，不是拍脑袋出来的。

其次，实现压减目标是有可能的。压缩管理层级强调的多数央企，并不是所有央企都要压缩到3-4级以内，这样，就给完成压缩管理层级目标留下了余地。现有41000多家央企法人单位如果压减20%，共有8200多家，这个数据看起来不小，但减去必须完成的“僵尸企业”，其余的通过央企之间的整合和内部结构性调整，完成这一压减目标也是有可能的。另外，实现“双压减”目标有一个时间段，给央企压缩层级留下了一定的操作时段和空间。

第三，关键是要有具体措施。在规定的时间内实现压减央企层级的目标，虽然具有相当的可行性，但也有一定的难度。现在的关键是要制定切实可行的压缩央企层级的具体措施。也就是说，压缩央企层级，既要有总的目标，也要有总体时间，还要有具体措施。否则，压减层级的目标就难以实现。

第四，压减层级不宜搞“一刀切”。央企总体上要“瘦身健体”，要压减层级，但也不是层级越少越好，更不是所有央企一样多层级。每家央企保持多少层级比较合适，这要根据企业的经营规模、所处行业、主业多少、业务特点、管控能力等因素来确定。比如，已经并入招商局的中国外运，如果现行国家有关规定不改变，在口岸从事物流业务的只能是子公司，从招商局集团公司到最下面的物流企业要压到3-4级以下，可能比较困难。对进入世界500强的多元经营企业和上中下游一体化企业，管理层级和法人链条压到3-4级以下，可能也比较困难。总之，要尽力压减央企层级，但要因企而宜。

Q国资报告

有观点认为，管理层级和法人链条的问题是央企自身的事情，国务院国资委方面不应该直接干预。您认为这种观点正确吗？

A季晓南

这个问题实际上涉及的是国务院国资委与央企的关系问题，涉及的是所有权与经营权的关系问题。总的看，主张国资委不应直接干预央企层级问题的观点，在现阶段是不全面的，也是不符合实际的。

首先，国务院受全国人民的委托履行国有资产最终出资人的职责，对央企包括国企压减层级提出要求，这是合法的，也是合理的。国务院国资委是受国务院委托行使国有资产出资人职责的机构，是国有资产出资人代表，落实国务院的要求对央企“双缩减”进行指导和提出要求，应该说，这是职权范围之内的事，也是合法合理的事。

其次，国资委不直接干预央企压减层级的事情，前提是央企通过深化改革，已经建立起基于效益最大化而进行自我调整架构和自我优化结构的有效机制，已经形成了基于自身利益最大化而对组织机构进行自我控制和自我调节的动力和压力。从长远来看，对商业类央企来说，或者说，对完全竞争领域的央企来说，应该由央企根据自身发展需要和市场竞争要求确定组织架构和内部结构，由央企根据自身情况压缩层级和精简机构，但在现阶段，大多数央企还没有改革到这个程度。我们提出的口号和观点不能超越发展阶段，不能超越目前的现实情况。

其次，国资委不直接干预央企压减层级的事情，前提是央企通过深化改革，已经建立起基于效益最大化而进行自我调整架构和自我优化结构的有效机制，已经形成了基于自身利益最大化而对组织机构进行自我控制和自我调节的动力和压力。行自我调整架构和自我优化结构的有效机制，已经形成了基于自身利益最大化而对组织机构进行自我控制和自我调节的动力和压力行自我调整架整架整架整架整1