高明华：三大不同类型国企的未来改革趋向分析

在中国社会主义的初级阶段，存在着不同类型的国有企业，它们的地位和目标是不尽相同的。因此，有必要对国有企业进行分类分析。国有企业可以划分为以下三种类型：

一是公益性国有企业，如公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育等。这类企业应被赋予强制性社会公共目标，没有经济性目标，即不以盈利为目的，其作用是直接提供公共服务，以社会和谐和稳定为唯一目标。

二是盈利性（或竞争性）国有企业，如电信、汽车、电子、钢铁、医药、金融、建筑等。这类企业以追求利润最大化为其首要目标，没有任何强制性社会公共目标。但其自觉提供公共服务是履行社会责任的行为，应予鼓励。

三是自然垄断和稀缺资源类国有企业，我把它称为“适度垄断性国有企业”。自然垄断企业，如铁路运输、管道天然气、自来水等，国际通行的做法都是国有经营，因为这类企业具有成本递减性，因此价格一般定在平均成本水平上，而民营则无法保证这种定价水平；稀缺资源，如石油、黄金等，为防止稀缺资源过度耗竭，也必须由国有企业来经营。这两种企业经营的基本原则是盈亏平衡，不赔不赚，即以社会公共性作用为主，经济性作用居次，以最大限度保证公正福利最大化。

以上分类，客观地反映了国有企业在社会主义初级阶段具有双重目标或基本作用：一方面它是国民经济发展的重要力量，与民营企业一样，它有很强的盈利性，但这种盈利性必须立足于公平竞争的基础上，这类目标要通过竞争性国有企业来实现；另一方面，也是更重要的，国有企业是公共产品或服务的提供者，担负着调控国家宏观经济、为公众提供服务、推动和谐社会进程的历史使命，这类目标要通过公益性国有企业和适度垄断性国有企业来实现。

不同类型的国有企业属性不同，目标不同，在市场经济中扮演着不同的角色，这就要求国有企业改革应该分类进行。分类改革的思路，既强调了国有企业的盈利性，又兼顾了国有企业的公共性，这对于国有经济的发展，尤其是对于国民福利的提高，是非常现实的路径选择。

第一，公益性国有企业。公益性国有企业的作用是直接提供公共服务，而非盈利。严格来说，把这类企业称之为“企业”是不合适的，因为企业给人的感觉就是“赚钱”，这与该类企业的宗旨不符，因此，这类企业最好定位为特殊法人。

特殊法人是指依照专门法律设立和经营的具有专门职能的国有独资单位。特殊法人的特殊性表面上在于其受特别法律规范，经营方式特别，本质上在于其具有特别职能。由于公益性国有企业具有典型的公共属性，在治理结构和机制的选择上，成本控制是至关重要的，为此必须强调公众代表的决策参与和监督，同时严格信息公开和透明。对于高管薪酬，不应以利润为评价标准，而应当与政府公务员标准一致。

第二，竞争性国有企业。对于竞争性国有企业，国家必须放弃保护，或不再赋予其任何行政性垄断地位和政策支持，让他们在市场上与民营企业进行平等的竞争。有公平的竞争，企业才会有创新的动力。国有企业的利润应该来自这类国有企业，如果不能持续获得盈利，那就接受市场优胜劣汰法则的惩罚。这类企业必须向国家上缴股息红利，然后国家通过公共财政支出回归公众。

第三，适度垄断性国有企业。对于适度垄断性国有企业，政府必须通过规制政策，使经营者站在国民福利最大化的立场上来经营这类企业，而不是借助行政垄断把消费者剩余最大限度地转化成生产者剩余，否则就是对国民福利的一种剥夺。对于这类企业，采取国有控股公司的产权形式是必要和现实的选择。

（作者为北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任、教授、博导）