京津冀教育协同发展的挑战与应对

第一，关于京津冀人口经济要素基本面研判。

从经常被引用的胡焕庸线看（“胡焕庸线”是指中国地理学家胡焕庸在1935年提出的划分中国人口密度的对比线，即：“瑷珲—腾冲一线”或作“爱辉—腾冲一线”、“黑河—腾冲一线”），从黑河到腾冲，在线的左上端和右下端，人口与国土面积配比显然很不平衡，全国人口大多数集中在胡焕庸线右下端，在全国城市群发展的布局中，京津冀地区连通东西南北，在跨区域节点中扮演不容忽视的角色。

从人口经济要素基本面来看，显然，人口红利潜力最大的还是河北，因为目前其人口自然增长率仍高于京津，所以对基础教育的刚性需求会持续稳定在较高水平上。近年京津人均地区生产总值已接近10万元，人均财政支出都近2万元，而河北人均财政支出仅为6000元左右。按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》确定的2020年基本实现教育现代化目标，一般人均可支配财力须在万元以上的地区才有可靠保障，也就是说，并不是全国所有地区都能率先实现教育现代化。再看京津冀城镇居民收入，天津为北京的81%，河北为北京的56%；而农民人均纯收入，天津为北京的84%，河北为北京的50%，也是河北相对落后。

10多年前，教育部教育发展研究中心曾对环渤海地区教育发展做过研究，提出系列政策建议。当时，在西部大开发、中部崛起、东部率先发展的区域发展战略当中，珠三角和长三角地区形成两个经济增长极没有什么疑问，但在争创第三经济增长极时，多年来没有形成一致看法。原本寄希望于东北老工业基地振兴，现在看来老困难和新挑战都不少，也曾寄希望于环渤海甚至泛环渤海（京津冀加辽宁、内蒙古、山西、山东）地区，但是统筹难度很大。

2015年4月30日，中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀地区有可能成为以新兴产业为骨干的新增长极，而教育协同发展，必先锁定在人才和劳动力生产要素流动及优化配置上。即使在京津冀地区也还有核心圈，核心圈内外的教育资源条件将差异很大，需要倍加斟酌。

第二，关于京津冀学校教育资源格局分析。

2012年每十万人口中各级学校在校生数显示，北京形成高教资源的高地，天津紧跟，河北略低于全国平均水平，但不到京津一半。在中小学阶段，与高教拥有来自各地生源不同，即使加上外来流动人口就学，北京显然处于学龄人口低谷，天津类似，河北与全国平均水平大体相当。同年各级学校生师比数据表明，三地普通高校差异似乎不大，而且随着信息网络技术尤其是大规模在线公开课程引入高教体系，这一指标涵义将有所调整。北京中职似乎过高，普通中小学达到较低水准，天津亦如此，河北略显高，与全国平均水平差不多。但河北初中66人及以上超大班额比例（特别是城镇学校）高于全国平均水平，为百分之十几，而京津这一指标已降至千分位以下。

再看2003-2012年十年间普通高校、职业中学、普通高中、普通初中、普通小学的生均公共财政预算教育事业费，尽管京津冀本地纵向相比，均有十分显著增长，但历史形成的公共财政经费格局，短期内不易改变。在以上多数指标上，北京处于全国冠亚军位置，中间有上海穿插现象，天津紧随其后，基本稳定在季军上（特别是普通中小学），但天津普通高校往往在第4-5位上下浮动，河北各项指标多在全国20多位，其中2012年个别项指标出现大跳，高校经费从2011年全国倒数第2跃至正数第10，但初中小学均有下滑，小学跌至全国倒数第2。此外，北京往往是同期河北数据的4-5倍，自然，三地各级教育生均公共财政预算公用经费更是呈现政府投入水平差别很大的格局。

进入新世纪以来，京津冀教育行政部门和学校进行的交流合作，还是比较频繁的。当然这些交流合作，正如有些专家讲的，相对比较松散，还没能形成稳定的制度机制。现在从中央到三地政府都在积极探索推进，在国家有了顶层设计的战略思路后，地方在执行决策和深化改革等方面，都将是立足实际、因地制宜的。世界银行1999年一份报告给出“知识促进发展”的四要素，一是完善的经济体制和社会公共事业机构制度，以促进对已有知识有效应用，以及企业繁荣；二是受过教育的、创新性和技能型人才；三是较好的信息化基础；四是有效的创新体系。拿四个要素衡量京津冀的话，河北还处于爬坡追赶阶段。在这种情况下就产生一个问题，如果把一些高教资源简单平移到四个要素相对较差的地区，能活得好吗？有点像本来在黑土壤中栽种的君子兰，弄到沙石很多、没有太多养分的土壤中栽种，过不了多久就会枯萎。那是不是现有差异格局就没有办法了呢？还是有其他思路的。

第三，从服务分类看京津冀教育协同发展前景。

2013年9月25日，习近平总书记在联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动上发表视频贺词，也是庄严的政治承诺：“努力发展全民教育、终身教育，建设学习型社会，努力让每个孩子享有受教育的机会，努力让13亿人民享有更好更公平的教育，获得发展自身、奉献社会、造福人民的能力。”由此展望21世纪中国人的教育和学习，能不能更有质量、更加公平、更为有用、更可持续？在一定程度上，取决于找到适合不同服务对象需求的供给方式。对此，世界银行一直是两分法，公共服务与非公共服务；中国从国情出发做了新的切分，把公共服务再分为基本与非基本，“十一五”和“十二五”两轮规划确认了新的三分法。京津冀教育协同发展，也应沿着三类服务的维度展开。

———基本公共教育服务。主要是在义务教育高位均衡发展的政策框架下，当师资、信息、管理等质量逐渐提升，应抓紧形成促进分享长效机制。不同地区对口支援、深入校际层面应该可行。同时，在义务教育、特殊教育及普惠性学前教育等师资队伍建设方面，建议三地持续推进骨干教师“手拉手”或师资轮训等合作交流项目。建议三地联合开展义务教育专项督导，组织教育教学质量领域的合作研究与监测活动。主要困难与问题是，基本公共教育服务的本地属性刚性很强，不易展开跨地区深度合作，需要京津政府和教育系统做好帮扶河北的必要准备。

———非基本公共教育服务。关键是找到各方利益汇合点，通过政府创设有利政策条件、学校分类寻求协作伙伴、吸引行业企业各方力量参与等多种方式逐渐推展。在职业教育领域，探索跨地区同行业集团化办学模式，产教融合、校企合作打破地区界限。在高等教育领域，需要加强人才培养结构的跨区域整体优化，增强项目成果转化为生产力的有效性。在终身学习领域，建议可先试先行三地普通（本科）高校、高职、成人高校学分互认转换制度。主要困难与问题是，各地财政支持和居民分担成本的能力及愿望参差不齐，各地学校的现实关切、行业企业发展思路均有所不同，需要基于利益相关方契约协议，集小成于大成。

———非公共教育服务。主体应是部分非营利性机构（如民办学校和教育机构）和多数营利性机构，需要摸清底数，整治理顺非学历教育培训市场，建议三地联手形成教育培训行业监管的基本标准和有效方式，促进此类教育服务的制度规则公平。主要困难与问题是，行政部门存在多头管理、职责不清、相互推诿的现象，有些地区教育培训市场秩序无章、诚信缺失，需要三地政府统筹协调职能转变进程，在地方政府权力清单中对非公共服务监管权责予以厘清，并对非公共服务供给方施行负面清单制度，使非公共教育服务尽快步入法制化轨道。

（作者：教育部教育发展研究中心主任、国家教育咨询委员会秘书长。本文根据“京津冀教育协同发展”高峰论坛上的发言整理）